MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
Exp. N° 2009-0336
Mediante Oficio N° 103/2009 de fecha 17 de abril de 2009, el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas remitió a esta Sala el expediente contentivo del recurso de apelación interpuesto el 16 de marzo de 2009 por la abogada Yrene López Noriega, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 60.448, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad comercio CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A., domiciliada en Maiquetía, Estado Vargas, e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del aludido Estado el 04 de septiembre de 1990, bajo el N° 15, Tomo 86-A Segundo; con Registro de Información Fiscal (R.I.F.) N° J-00325636-6 y debidamente autorizada para actuar como Agente de Aduanas por el entonces Ministerio de Hacienda bajo el N° 1.501, Resolución N° 2.625 de fecha 14 de julio de 1994, publicada en la Gaceta Oficial N° 4.763 Extraordinario del 09 de agosto de 1994; representación que se evidencia de documento poder otorgado ante la Notaría Pública Primera del Estado Vargas el 17 de octubre de 2008, bajo el N° 37, Tomo 98 de los correspondientes Libros de Autenticaciones; contra la sentencia N° 1.357 del 29 de enero de 2009, dictada por el Tribunal remitente, que declaró improcedente la acción de amparo tributario ejercida contra “(…) las DEMORAS EXCESIVAS en las que ha incurrido la ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA por órgano de la GERENCIA DE CONTROL ADUANERO DE LA INTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS DEL SENIAT, en responder la Solicitud de Restitución de la Clave de Seguridad para accesar al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA ++), interpuesta por [su] representada en fecha 02/09/08, (…) clave de seguridad que fuere suspendida temporalmente mediante Oficio emanado de la citada Gerencia identificado bajo el alfanumérico SNAT/INA/GCA/2008-1149 (…)” de fecha 12 de agosto de 2008. (sic) (Destacados del texto) (Agregado de la Sala).
El 28 de abril de 2009, se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se ordenó aplicar el procedimiento de Segunda Instancia previsto en el artículo 19 de la entonces vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se designó Ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, se dio inicio a la relación de la causa y se fijó un lapso de quince (15) días de despacho para fundamentar la apelación.
En escrito del 02 de junio de 2009, el abogado Luis José Trías Sambrano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 15.600, actuando en su condición de representante judicial de la empresa recurrente, según se desprende del documento poder supra identificado, consignó ante esta Alzada el respectivo escrito de fundamentación de su apelación.
En fecha 10 de junio de 2009, la abogada Belén León Celaya, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 14.127, actuando en su condición de sustituta de la Procuradora General de la República, en representación del Fisco Nacional, según se evidencia de documento poder otorgado ante la Notaría Pública Vigésimo Quinta del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital el 08 de abril de 2008, bajo el N° 18, Tomo 188 de los Libros de Autenticaciones correspondientes, procedió a contestar los argumentos esgrimidos por la contribuyente de autos en su escrito de fundamentación al recurso de apelación interpuesto.
Luego, en fecha 30 de junio de 2009 la representación judicial de la sociedad mercantil accionante promovió pruebas en el presente juicio.
En diligencia de fecha 07 de julio de 2009, la representación fiscal se opuso a la incorporación a los autos del escrito que antecede, por considerar que el mismo fue presentado de manera extemporánea. Sin embargo, en el mismo acto la sustituta de la Procuradora General de la República se opuso a la admisión de las pruebas promovidas por la representación judicial de la empresa apelante.
Por auto del 08 de julio de 2009, se ordenó remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Político-Administrativa.
En fecha 22 de septiembre de 2009, el Juzgado de Sustanciación admitió las probanzas judiciales promovidas por la sociedad mercantil Corporación Javimar, C.A..
Por diligencia del 06 de octubre de 2009, la representación judicial del Fisco Nacional apeló del auto anterior.
El 15 de octubre de 2009, la abogada Carmen Gloria Figueroa, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 49.739, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad mercantil accionante, según se desprende de documento poder supra identificado, consignó escrito de contestación al recurso de apelación interpuesto por la representación fiscal contra el citado auto de admisión de pruebas del 22 de septiembre de 2009.
En fecha 20 de octubre de 2009, el Juzgado de Sustanciación oyó el recurso de apelación incoado por el Fisco Nacional en el sólo efecto devolutivo y, por consiguiente, ordenó remitir copia certificada de las actas a esta Sala, a los fines de decidir lo conducente.
Luego, por diligencia del 24 de noviembre de 2009, la representación judicial del Fisco Nacional solicitó que la prueba testimonial promovida por la contribuyente de autos fuera evacuada ante el Juzgado de Sustanciación, todo en resguardo al principio de celeridad procesal, a la tutela judicial efectiva y al mandato contenido en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme al cual no debe sacrificarse la justicia por la omisión de formalidades no esenciales al proceso.
Por auto del 08 de diciembre de 2009, el Juzgado de Sustanciación negó la solicitud formulada por la representación fiscal en torno a la evacuación de la prueba testimonial promovida por la representación judicial de la empresa accionante.
En diligencias de fechas 08 y 17 de diciembre de 2009 y 13 de enero de 2010, la representación judicial de la sociedad mercantil Corporación Javimar, C.A. solicitó al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia librar el oficio ordenado en el auto de admisión de pruebas del 22/09/2009, dirigido a la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Juego y Máquinas Traganíqueles adscrita al Ministerio del Poder Popular para el Turismo, así como el oficio dirigido al Juzgado Distribuidor de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, a los fines de evacuar la prueba de testigo experto.
Adicionalmente, la representación judicial de la empresa accionante, teniendo presente el tiempo transcurrido sin que pudiera evacuarse la prueba de informes y la prueba testimonial por ella promovidas, solicitó en el mismo acto prorrogar el lapso probatorio.
En auto del 20 de enero de 2010, el Juzgado de Sustanciación acordó reabrir por quince (15) días continuos el lapso de evacuación de pruebas en la presente causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 202 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 21 de enero de 2010, fueron librados los oficios referidos anteriormente.
El día 12 de febrero de 2010, fue recibido por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Político-Administrativa el Oficio N° CNC/CJ/2010/N° 031 de fecha 03 de febrero de 2010, emanado de la Consultoría Jurídica de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles del Ministerio del Poder Popular para el Turismo, a través del cual rindió la información “(…) a que se hace referencia en el Capítulo II de Literal ‘C’ del Escrito de Promoción de Pruebas consignado por el ciudadano abogado JOSÉ TRÍAS SAMBRANO, procediendo en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CORPORACIÓN JAVIMAR C.A. (…)”. (sic) (Destacados del texto).
En fecha 23 de marzo de 2010, arribaron al Juzgado de Sustanciación las resultas de la comisión efectuada al Juzgado Segundo de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, al que le correspondió conocer de la misma en razón del procedimiento de distribución de causa, a los fines de evacuar la prueba testimonial promovida por la representación judicial de la sociedad mercantil accionante.
Concluida la sustanciación del presente juicio, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir las actuaciones a la Sala.
Por auto del 27 de abril de 2010, se fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente, a efectos de celebrar el respectivo acto de Informes.
El 06 de mayo de 2010, se difirió la celebración del acto de Informes para el día 09 de diciembre de 2010.
En escritos de fechas 29 de junio y 13 de julio de 2010, la representación judicial del Fisco Nacional y el apoderado judicial de la sociedad mercantil Corporación Javimar, C.A., formularon algunas consideraciones relacionadas con el presente juicio.
Posteriormente, el 20 de julio de 2010, se dejó constancia en autos que, una vez finalizado el lapso para dar contestación al escrito de fundamentación del recurso de apelación interpuesto, y de conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la presente causa entró en estado sentencia.
Por diligencias de fechas 07 de octubre y 18 de noviembre de 2010, la representación judicial de la parte accionante solicitó a esta Sala dictar sentencia en la presente causa.
I
ANTECEDENTES JUDICIALES
Mediante escrito presentado en fecha 21 de octubre de 2008 ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario del Área Metropolitana de Caracas, la abogada Yrene López Noriega, supra identificada, actuando en su condición de apoderada judicial de la sociedad mercantil Corporación Javimar, C.A., también previamente identificada, interpuso acción de amparo tributario contra “(…) las DEMORAS EXCESIVAS en las que ha incurrido la ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA por órgano de la GERENCIA DE CONTROL ADUANERO DE LA INTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS DEL SENIAT, en responder la Solicitud de Restitución de la Clave de Seguridad para accesar al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA ++), interpuesta por [su] representada en fecha 02/09/08, (…) clave de seguridad que fuere suspendida temporalmente mediante Oficio emanado de la citada Gerencia identificado bajo el alfanumérico SNAT/INA/GCA/2008-1149 (…)”de fecha 12 de agosto de 2008. (sic) (Destacados del texto) (Agregado de la Sala).
Efectuada la distribución de la causa, le correspondió el conocimiento de la misma al Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el cual en sentencia interlocutoria N° 92 del 24 de octubre de 2008, admitió la acción de amparo tributario interpuesta y, en consecuencia, requirió de la Gerencia de Control Aduanero de la Intendencia Nacional de Aduanas del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) “(…) información suficiente sobre la causa de la presunta demora excesiva en dar respuesta a la petición de restitución a la clave de seguridad para accesar al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA ++) (…)”(sic), para lo cual se le concedió un plazo de cinco (5) días de despacho contados a partir de constar en autos la notificación que se le hiciera de la prenombrada sentencia. Por último, se ordenaron practicar las respectivas notificaciones de ley.
Practicadas las notificaciones ordenadas, en Oficio N° SNAT/INA/GCA/2008-1588 de fecha 06 de noviembre de 2008, emanado de la Gerencia de Control Aduanero de la Intendencia Nacional de Aduanas del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), se suministró la información requerida por el Tribunal de la causa en la sentencia que antecede.
Posteriormente, en sentencia N° 1.357 del 29 de enero de 2009, el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario del Área Metropolitana de Caracas declaró improcedente la presente acción de amparo tributario.
Luego, en diligencia del 05 de febrero de 2009, la apoderada judicial de la sociedad mercantil Corporación Javimar, C.A. apeló de la sentencia anterior, recurso este que fuera ratificado en fecha 16 de marzo de 2009.
Por auto del 17 de abril de 2009, el Tribunal a quo oyó la apelación interpuesta en ambos efectos y, por consiguiente ordenó remitir el expediente a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
II
ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS
Según se advierte de las actas y de los recaudos insertos al presente expediente, procede esta Sala a discriminar resumidamente los actos demostrativos del accionar de la Administración Aduanera en el marco del debate de autos, los cuales son:
- Memorando N° SNAT/INA/APAMAI/DO/2008/005596 de fecha 30 de junio de 2008, suscrito por la Gerencia de la Aduana Principal Aérea de Maiquetía, mediante el cual instó al Intendente Nacional de Aduanas del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) a realizar control posterior a la empresa importadora Play Slots, C.A. y control permanente al auxiliar de la Administración Aduanera Corporación Javimar, C.A., identificada con el registro N° 1.501, toda vez que según afirma el referido funcionario, la Declaración Única de Aduanas N° C-62984 de fecha 09 de junio de 2008 “(…) se encontraba objetada por el funcionario reconocedor, y al momento de aceptar una réplica que el sistema pidió, fue validada por error, y el representante estando en conocimiento de que la mercancía estaba objetada, procedió al retiro de la carga. (…)”
- Memorando signado con el N° SNAT/INA/2008/000737 de fecha 11 de julio de 2008, emanado de la Intendencia Nacional de Aduanas del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), a través del cual solicitó a la entonces Gerencia de Control Aduanero adscrita a la prenombrada dependencia la realización de actividades de control posterior a la empresa importadora Play Slots, C.A. y control permanente al Auxiliar de la Administración Aduanera Corporación Javimar, C.A., “(…) por ser materia de su competencia (…)”.
- Providencia Administrativa N° SNAT/INA/GCA/2008/PA-0462 de fecha 15 de julio de 2008, emanada de la Gerencia de Control Aduanero adscrita a la Intendencia Nacional de Aduanas del SENIAT, en la cual se designaron funcionarios tributarios adscritos a la División de Control Posterior de la referida Gerencia, a fin de ejercer el control aduanero permanente al Auxiliar de la Administración Aduanera Corporación Javimar, C.A..
- Acta de Requerimiento N° SNAT/INA/GCA/2008/PA-0462-01 de la misma fecha (15 de julio de 2008), a través de la cual se le solicitó a la empresa accionante la documentación pertinente “(…) a los fines de efectuar el procedimiento de verificación de deberes formales, y de ésta manera, controlar que el auxiliar de la administración aduanera mantiene las condiciones bajo las cuales el Servicio Nacional de Administración Aduanera y Tributaria, otorgó la autorización para operar bajo la figura de Agente de Aduanas (…)”.
- Acta de Recepción de Documentos N° SNAT/INA/GCA/2008/PA-0462-02 de fecha 15 de julio de 2008, en la cual los funcionarios actuantes hicieron constar la falta de consignación de los siguientes documentos:
“(…) 10. Copia de la Solvencia de carácter fiscal aduanero, emitida por la autoridad de la Oficina Aduanera ante la cual operan. (…)
(…) 15. Listado de clientes, especificando RIF y dirección y el poder o carta/poder otorgado al Agente de Aduanas por cada cliente. (…)
(…) 17. Nómina de empleados permanentes, personal eventual, personal capacitado en materia aduanera (…) actualizado, a nivel nacional, indicar si hizo alguna inclusión o exclusión de personal capacitado.
18. Libro de control de importaciones y exportaciones, correspondiente a los meses junio del año 2008. (Actualizados hasta el año 2007).
19. Copia de la Declaración Jurada de aceptación de términos y condiciones para el uso de la clave de seguridad y Relación de personal autorizado para operar o transmitir a través del sistema SIDUNEA.
20. Relación indicando las operaciones transmitidas por el SIDUNEA, llevadas hasta la fecha del presente requerimiento, señalando el número de DUA, fecha, consignatario y mercancía. (…)” (sic).
Es necesario destacar, que según señalamientos del Gerente de Control Aduanero de la Intendencia Nacional de Aduanas del SENIAT contenidos en el Oficio N° SNAT/INA/GCA/2008-1.588 de fecha 06 de noviembre de 2008, dirigido en calidad de informe al Tribunal de la causa con ocasión de la acción de amparo tributario interpuesta, los funcionarios actuantes“(…) igualmente dejaron constancia de que el libro de registro no refleja la totalidad de las operaciones realizadas en el año 2008 hasta el momento de la verificación, ante la Aduana Principal Aérea de Maiquetía y la Aduana Principal de la Guaira (…)”, lo cual “(…) se pudo evidenciar cotejando el mencionado libro de las operaciones realizadas ante cada Aduana con el reporte emitido por el SIDUNEA. (…)”
De igual modo, refirió el aludido funcionario que “(…) se solicitó al auxiliar de la administración aduanera como agente de aduana CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A., una copia de la documentación legal correspondiente a la importación de ciento ocho (108) máquinas traganíqueles, amparada por la DUA C23809 de fecha 08 de abril de 2008, y entre los recaudos consignó copia de una Delegación de Importación de fecha 06 de septiembre de 2007, como emanada de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. (…)” (sic).
- Oficio N° SNAT/INA/GCA/2008-1.149 de fecha 12 de agosto de 2008, emanado de la Gerencia de Control Aduanero de la Intendencia Nacional de Aduanas del SENIAT, donde se le comunicó a la sociedad accionante la suspensión temporal de su clave de seguridad para el acceso al SIDUNEA ++.
- Escrito de fecha 02 de septiembre de 2008, suscrito por el ciudadano Javier Estévez Corro, actuando en su condición de Presidente de la sociedad mercantil Corporación Javimar, C.A., anexo al cual consignó parte de la documentación requerida y solicitó el restablecimiento de la clave de seguridad temporalmente suspendida.
- Comunicaciones de fecha 09 y 16 de septiembre de 2008, suscritas por el Presidente de la empresa accionante y dirigidas al Gerente de Control Aduanero de la Intendencia Nacional de Aduanas del SENIAT, en la cuales ratifican su solicitud de audiencia formulada de manera verbal el día 02 del mismo mes y año.
- Escrito de fecha 13 de octubre de 2008, suscrito por el Presidente de la sociedad mercantil Corporación Javimar, C.A. y dirigido al Gerente de Control Aduanero de la Intendencia Nacional de Aduanas del SENIAT, a través del cual urgió respuesta a su solicitud de fecha 02 de septiembre de 2008.
III
DE LA SENTENCIA RECURRIDA
Mediante sentencia N° 1.357 del 29 de enero de 2009, el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas señaló:
“(…) Vista la narrativa anterior, este Tribunal luego de analizado el escrito contentivo de la Acción de Amparo Tributario interpuesta, así como el correspondiente Informe presentado por el Gerente de Control Aduanero de la Intendencia Nacional de Aduanas del SENIAT, estima necesario entrar a revisar nuevamente las causales de procedencia de la acción propuesta, y en tal sentido observa que el Código Orgánico Tributario consagra dicha acción en los términos siguientes:
Artículo 302:
(…)
Artículo 303:
(…)
Así, de las normas transcritas se desprenden determinados requisitos formales y concurrentes, para la procedencia de dicha acción, a saber:
1.- Que exista una demora excesiva en obtener un pronunciamiento de parte de la Administración Tributaria; y
2.- Que tal demora cause un perjuicio no reparable por los medios procesales establecidos en el Código Orgánico Tributario o en leyes especiales.
3.- El interesado debe haber urgido el trámite por escrito; y que se acompañen como prueba de haber realizado dichas gestiones, los escritos mediante los cuales se realizaron dichos pedimentos.
Bajo estas premisas, la Acción de Amparo Tributario no procede contra cualquier inacción o demora en que incurra la Administración, sino que ha de estar necesariamente referida y vinculada a una petición que le haya sido formulada y que no hubiese sido respondida en el plazo previsto, ante los apremios que en tal sentido se le hubieren hecho. Por tanto, la Acción de Amparo Tributario no procede contra actos administrativos de la Administración Tributaria; al contrario, tiene por finalidad obtener un pronunciamiento de ésta, siempre y cuando el perjuicio que haya causado la ausencia de decisión no sea reparable por los medios procesales establecidos en el Código Orgánico Tributario; por ello su ejercicio sólo conlleva, conforme a lo dispuesto en el artículo 304 del Código Orgánico Tributario, a que en la decisión el Juez de la causa ‘…fijará un término a la Administración Tributaria para que realice el trámite o diligencia o dispensará del mismo al actor…’. En consecuencia, mediante ese especial mecanismo de la Acción de Amparo Tributario no puede pretenderse la anulación de acto alguno ni impedir la producción de sus efectos. Tampoco puede pretenderse, en el caso que sea necesario, dispensar del trámite al actor, que tal dispensa constituya un acto declarativo o extintivo de derechos.
Ahora bien, este juzgador considera que las normas antes transcritas están supeditadas a lo dispuesto en el artículo 1 de dicho texto codificado, el cual es del tenor siguiente:
(…)
Con ello se quiere significar que, en el amparo tributario, el sujeto activo de acuerdo al artículo 303 ejusdem, es ‘…cualquier persona afectada…’, entendiendo que debe estar afectada por la demora en la resolución de la petición que ha formulado; solicitud que debe estar circunscrita al vínculo jurídico que la une con la Administración Tributaria sea éste en calidad de contribuyente, de responsable o de tercero con un interés legítimo de acreditar una obligación tributaria; y el sujeto pasivo únicamente puede ser la Administración Tributaria que es la obligada por ley a resolver en el lapso establecido las peticiones o solicitudes de los contribuyentes o responsables.
Así el amparo tributario ha sido previsto como un procedimiento contencioso para garantizar la legalidad de la actuación de la Administración Tributaria dentro de una relación especial como es la que nace con ocasión del ejercicio de la Potestad Tributaria.
Luego de las consideraciones anteriores tenemos que, el Oficio SNAT/INA/GCA/2008-1149 de fecha doce (12) de Agosto de 2008, emanado de la Intendencia Nacional de Aduanas del SENIAT, dirigido a ‘CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A.’, por medio del cual se le puso en conocimiento de la Suspensión de la Clave de Seguridad, cuya restitución ha sido solicitada y posteriormente ratificada, es del tenor siguiente:
(…)
Del análisis de las actas procesales, se advierte que la sociedad mercantil accionante, para el momento en que le fue suspendida temporalmente la Clave de Seguridad para el acceso al SIDUNEA++, se venía desempeñando como Agente de Aduanas, según autorización que le otorgara el Ministerio de Hacienda (hoy Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas), bajo el Registro N° 1501, Resolución N° 2625 de fecha catorce (14) de Julio de 1994, publicada en la Gaceta Oficial N° 4.763 Extraordinario de fecha nueve (9) de Agosto de 1994.
La Ley Orgánica de Aduanas define al agente de aduanas como la persona autorizada por el Ministerio de Hacienda (ahora Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas) para actuar ante las autoridades competentes a nombre y por cuenta de aquél que contrata sus servicios, en el trámite de una operación o actividad aduanera.
En este sentido, el Estado, a través del órgano competente fijó unas condiciones y requisitos para el uso de las claves de seguridad para el acceso al SIDUNEA ++, cuya restitución ha sido solicitada, los cuales se rigen por la legislación de la República Bolivariana de Venezuela, en especial por la Declaración Jurada de Aceptación de Términos y Condiciones para el Uso de la Clave de Seguridad para el Acceso al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA ++). Así mismo, a través de esta Declaración Jurada, no sólo se aceptan los términos y condiciones en referencia, si no también las consecuencias que se derivan del uso inadecuado de las mismas, como se reseñó en la comunicación supra transcrita, en atención a las normas en ella señaladas.
De las consideraciones y normativa reseñada, se observa que la Ley Orgánica de Aduanas, su Reglamento Parcial y la Declaración Jurada de Aceptación de Términos y Condiciones para el Uso de la Clave de Seguridad para el Acceso al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA ++), está concebida como texto regulador de la habilitación especial que se le concede a la persona natural o jurídica para usar las claves de seguridad para el acceso al SIDUNEA ++. Así mismo, sirve como instrumento sancionador, para el caso de incumplimiento del mismo, con lo cual la Administración ejerce un régimen de control y tutela sobre esta actividad, en razón del interés general que informa la materia aduanera.
En el presente caso, el vínculo jurídico que une al agente de aduana ‘CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A.’, como auxiliar de la Administración Aduanera con dicha Administración, no surge de una relación de contenido tributario, sino por el contrario de una relación de tipo administrativo, puesto que según se evidencia del Informe presentado en fecha seis (6) de Noviembre de 2008, por el Gerente de Control Aduanero de la Intendencia Nacional de Aduanas del SENIAT, la Suspensión de la Clave de Seguridad para accesar al Sistema Aduanero Automatizado (Sidunea ++), es consecuencia del ejercicio de las facultades que tiene atribuidas en el ámbito administrativo la Intendencia Nacional de Aduanas para controlar el cumplimiento de las obligaciones a que están sujetos los auxiliares de la Administración, la cual lleva implícita no solo la facultad para suspensión o revocación de la Clave de Seguridad para accesar al Sistema Aduanero Automatizado (Sidunea ++), sino que también lleva implícita la facultad para la suspensión o revocación de la autorización de funcionamiento de estos auxiliares, según los intereses públicos y en protección de los particulares que utilizan sus servicios, una vez culminado el procedimiento de control, si se determina el incumplimiento de ese Agente de Aduanas como Auxiliar de la Administración Aduanera; sin que de tal relación se evidencie la existencia de algún interés fiscal comprometido, a dicha conclusión se arribó luego de analizado el informe mencionado; en razón de lo cual, quien suscribe el presente fallo, considera que este especial mecanismo del amparo tributario no es el medio idóneo a ser utilizado en el presente caso, máxime cuando en su escrito ‘CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A.’ denuncia violaciones constitucionales a su derecho a una oportuna y adecuada respuesta, a la defensa, a la libertad de empresa y a la propiedad, en razón de lo cual deviene su declaratoria de improcedencia. Así se decide.
Este ha sido el criterio sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en un caso similar al caso de autos, mutatis mutandi, a través de la sentencia N° 06337 de fecha veinticuatro (24) de Noviembre de 2005, Caso: VAPORES Y ADUANAS VENUS, S.A. (VYAVENUS).
Sin detrimento de lo anterior, este Tribunal a todo evento, para el caso que fuese desechado por la alzada el criterio antes expuesto sostenido en el presente fallo, a consecuencia del ejercicio de un recurso de apelación, estima conveniente destacar lo siguiente:
Comoquiera que el derecho de petición y oportuna y adecuada respuesta es un derecho protegido por la Constitución en su artículo 51 y desarrollado en el artículo 153 del Código Orgánico Tributario, los artículos 302 y siguientes de dicho texto codificado, regulan una acción que puede interponer el interesado cuando la Administración Tributaria ha dejado de responder a una petición que éste ha hecho, incurriendo en una demora excesiva que le causa un daño.
En este sentido tenemos, que el artículo 153 del Código Orgánico Tributario, establece:
(…)
De la norma transcrita, se infiere que el amparo tributario procede cuando una determinada administración tributaria incurre, en una demora excesiva en dar respuesta a las peticiones formuladas por los interesados, violentando el lapso legal previsto por la norma para dictar su pronunciamiento, el cual a criterio de quien decide es de treinta (30) días hábiles, salvo las disposiciones previstas en el Código Orgánico Tributario, en leyes o normas de carácter tributario.
Así tenemos, que el procedimiento de Control Posterior aperturado por el Gerente de Control Aduanero por orden del Intendente Nacional de Aduanas del SENIAT, que dio origen a la Providencia Administrativa N° SNAT/INA/GCA/2008/PA-0462 de fecha quince (15) de Julio de 2008, que desembocó en el levantamiento del Acta de Requerimiento SNAT/INA/GCA/2008/PA-0462-01, Acta de Recepción de Documentos SNAT/INA/GCA/2008/PA-0462-02, y finalmente en el Oficio SNAT/INA/GCA/2008-1149 de fecha doce (12) de Agosto de 2008, emanado de la Intendencia Nacional de Aduanas del SENIAT, tuvo como fundamento principal la Decisión 574 de la Comisión de la Comunidad Andina relativa al Régimen Andino sobre Control Aduanero, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 1023 de fecha quince (15) de Diciembre de 2003, que no contempla un lapso dentro del cual la Administración Tributaria deba dar respuesta a las peticiones formuladas por los interesados, objeto de una medida producto de una actividad de control posterior, con vistas a asegurar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y demás normativa que la Aduana esté encargada de aplicar, en consecuencia, este juzgador considera que debe aplicarse supletoriamente el artículo 153 del Código Orgánico Tributario antes citado, por mandato del artículo 1 ejusdem, en lugar del articulo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos invocado por la accionante. Así se decide.
Ahora bien, se observa del asunto bajo estudio que la ‘Solicitud de Restitución de la Clave de Seguridad para accesar al Sistema Aduanero Automatizado (Sidunea ++)’, fue interpuesta en fecha dos (02) de Septiembre de 2.008, y posteriormente ratificada mediante escritos presentados en fechas nueve (9) de septiembre de 2008, dieciséis (16) de Septiembre de 2008 y trece (13) de Octubre de 2008, en este orden, este juzgador constata de las actas procesales que conforman el expediente, que desde el dos (02) de Septiembre de 2008, fecha de presentación de la primera petición hasta el trece (13) de Octubre de 2008, fecha en que fue interpuesto el último de los escritos urgiendo el trámite, no había transcurrido en su totalidad el lapso que tenía la Administración Aduanera para decidir sobre la solicitud que le había sido planteada por ‘CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A.’, puesto que dicho plazo para decidir venció el catorce (14) de Octubre de 2008, por tanto, solo una vez que se encontrase vencido dicho plazo sin que la Administración hubiese emitido el pronunciamiento correspondiente, era que se podía decir que había incurrido en una demora en decidir, y era después de verificada tal demora que debía urgirse el trámite, al menos mas de una vez, lo cual debe ser comprobado, puesto que se trata no de una demora cualquiera, sino de una excesiva en obtener un pronunciamiento, entendida como aquella que sobrepasa los límites tolerables, racionales, ordinarios y normales de espera en el tiempo; así al haberse verificado tal incumplimiento en la forma de urgir el trámite, deviene igualmente la declaratoria por parte de este Tribunal, de la Improcedencia de la acción de Amparo Tributario propuesta. Así se decide.
(…)
En base a los razonamientos precedentes expuestos, este Tribunal (…) declara IMPROCEDENTE la Acción de Amparo Tributaria ejercida por la (…) Apoderada Judicial de la sociedad mercantil “CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A.”.
Por la naturaleza del fallo que ha recaído en la presente causa, no hay condenatoria en costas de conformidad con el artículo 327 del Código Orgánico Tributario. (…)” (sic) (Destacados del texto).
IV
DE LOS ALEGATOS DE LA EMPRESA APELANTE
Considera la representación judicial de la contribuyente, que el Tribunal de la causa a través de la sentencia recurrida incurrió en el vicio de absolución de instancia al declarar improcedente la acción de amparo tributario ejercida por su representada, “(…) lo cual hizo sobre la base de los dos (2) falsos supuestos siguientes:
- Que el especial mecanismo del Amparo Tributario no es el medio idóneo a ser utilizado en el presente caso.
- Que la ‘SUSPENSIÓN TEMPORAL’ de la clave de acceso, tuvo como fundamento principal la Decisión 547 de la Comisión de la Comunidad Andina relativa al Régimen Andino sobre Control Aduanero, publicado en Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 1.023 de fecha 15/12/03, que no contempla, a su decir, un lapso dentro del cual la Administración Tributaria debe dar respuesta a las peticiones formuladas por los interesados. (…)”.
En tal sentido, afirma que la acción de amparo tributario consagrada en los artículos 302 y siguientes del vigente Código Orgánico Tributario es un recurso previsto a favor de los particulares, con el objeto de contrarrestar la conducta omisiva de la Administración, y en el cual no siempre hay un derecho constitucional que se ampara.
Añade a lo anterior, que “(…) [s]e trata de un mecanismo o medio de defensa jurisdiccional estatuido a favor de los particulares en materia aduanera y tributaria, de carácter subsidiario, destinado a proteger al administrado contra las demoras excesivas de la administración en resolver las peticiones que realiza, cuando ello le cause perjuicios no reparables por los medios procesales establecidos en el mencionado Código o en leyes especiales. (…)”. (Agregado de la Sala).
Adicionalmente, aduce que la sentencia recurrida debe ser revocada, por cuanto el órgano decisor sustenta su dictamen en un pronunciamiento de esta Sala (N° 06337 del 27/11/05, caso: Vapores y Aduanas Venus, S.A. (VYAENUS)) dictado con ocasión de un supuesto distinto al caso que nos ocupa, pues se trata de la impugnación de un acto administrativo expreso por medio del cual se suspendió a la recurrente de ese caso, la autorización para actuar como agente de aduanas por un lapso de seis (6) meses y cinco (5) días hábiles.
Bajo tales premisas, sostiene que en el caso de su representada “(…) [n]o hubo ni ha sido emitido, a la presente fecha, un acto administrativo de carácter sancionatorio susceptible de acciones de nulidad, como sí ocurrió en el caso VYAVENUS, donde esa empresa recurrió la nulidad de un acto administrativo (…) situación esta que resulta imposible de constatar en el libelo de la Acción de Amparo Tributario intentada por [su] representada o en el Informe agregado de los autos por la Gerencia de Control Aduanero (hoy Gerencia General de Control Aduanero y Tributario), en atención a que la acción intentada (…) es producto de la conducta omisiva del precitado órgano público y no como errónea, e inexcusablemente, ha interpretado el Juez a quo al asimilarla a un recurso contencioso contra acto administrativo sancionatorio, ya que es indiscutible que la Administración, incluso a la presente fecha, no ha cumplido con su deber constitucional y legal de otorgar la debida respuesta a la solicitud interpuesta por [su] representada. (…)” (Destacados del texto) (Agregados de la Sala).
De otra parte, asegura que “(…) la Administración Aduanera está en pleno conocimiento que con esta actuación omisiva ha causado, y sigue causando, no sólo un daño patrimonial a una Agencia de Aduanas constituida primordialmente por integrantes de un misma familia, sino a los empleados, quienes obtienen su sustento lícito mediante la actividad laboral totalmente ajustada derecho. Por cuanto, ello ha conllevado a un ‘cese de actividades de hecho’ de las labores normales que realiza la Agencia de Aduanas en cumplimiento de su objeto social, ya que desde el día 02/09/08, fecha en la cual [su] representada dio cumplimiento al despacho subsanador, al no haber obtenido la oportuna y adecuada respuesta, a la cual está obligada Constitucional y legalmente la Administración Aduanera y Tributaria, no ha podido actuar ante los órganos competentes en nombre y por cuenta de aquellos que han contratado sus servicios mediante otorgamiento de documento poder debidamente autenticado, para efectuar en nombre de sus mandantes procedimientos administrativos aduaneros inherentes a las distintas operaciones y actividades aduaneras. (…)” (Destacados del texto) (Agregado de la Sala).
Adicionalmente, sostiene que si bien la norma contenida en el artículo 153 del vigente Código Orgánico Tributario “(…) indica un lapso de treinta (30) días como plazo máximo para responder las solicitudes de los contribuyentes o administrados, no prohíbe, según sea la gravedad de la situación, que el órgano público responda antes del tiempo máximo legalmente establecido. (…)”
Añade a lo anterior que “(…) para el momento en que se formaliz[ó] esta apelación, sin aún haber obtenido respuesta por parte de la Administración a la solicitud interpuesta, se ha mantenido a [su] representada en un total estado de indefensión y de permanente expectativa, lo cual permite constatar irrefutablemente, en primer lugar, una lesión en forma directa y presente a la garantía constitucional contemplada en el artículo 51 relativa al derecho de petición, sin que la Administración Aduanera pueda alegar a tal respecto que [su] representada puede seguir adelante con la interposición de los recursos subsiguientes, en razón, de que está protegida por las normas contenidas en los artículos 302 y siguientes del Código Orgánico Tributario, a fin de que se le restablezca en el goce del derecho conculcado (…)”. (Destacados del texto) (Agregados de la Sala).
Siguiendo este orden de ideas, denuncia “(…) en segundo lugar, violaciones groseras, burdas y flagrantes a los derechos constitucionales a la defensa, a la libertad de empresa y a la propiedad, de la Agencia de Aduanas CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A., previstos en los artículos 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, y, en tercer lugar, daños patrimoniales ocasionados por la Administración Aduanera en virtud de la inactividad o demora excesiva en resolver la petición formulada en fecha 02/09/08, lo cual se traduce en la imposibilidad de generar los recursos económicos indispensables que le permitan honrar sus obligaciones para con sus trabajadores y aquellas contraídas producto de los múltiples compromisos que impone el giro comercial de la Agencia de Aduanas, que de no cesar inmediatamente la ilegal e injusta medida de suspensión temporal de la Clave de Acceso al SIDUNEA, harán ilusoria la pretensión, por cuanto se corre el riesgo de tener que declararse la empresa en atraso o quiebra. (…)” (sic) (Destacados del texto).
Finalmente, argumenta que la denunciada absolución de la instancia “(…) se ha traducido en la materialización de una sanción de suspensión de Clave de Acceso al SIDUNEA, aplicada vía de hecho, es decir, sin que mediare procedimiento previo, que a la presente fecha alcanza más de nueve (09) meses, sin permitir el agenciamiento aduanal a CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A., lo cual supera con creces la sanción máxima que resultaría aplicable a un administrado o contribuyente por la entrega tardía de documentos a la Administración, conforme a lo pautado en los artículos 38 y 127 de la Ley Orgánica de Aduanas, sin perjuicio a lo dispuesto a este respecto en el Código Orgánico Tributario, por incumplimiento de deberes formales, donde la sanción aplicable sería aún de menor cuantía. (…)” (sic) (Subrayado y destacados del texto).
De este modo, concluye solicitando que el recurso de apelación interpuesto sea declarado con lugar y, en consecuencia, se revoque la sentencia recurrida en todas sus partes y “(…) se dicte la declaración que se pretende. (…)”
V
DE LA CONTESTACIÓN AL RECURSO DE APELACIÓN
En respuesta a los argumentos que sustentan el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil Corporación Javimar, C.A., la representación judicial del Fisco Nacional señaló lo siguiente:
En primer lugar, y luego de aludir resumidamente a las actuaciones desplegadas por la Administración Aduanera con antelación al dictado de la medida administrativa que motivó el requerimiento objeto de la presente acción de amparo tributario, manifiesta la representación fiscal que en todo momento el proceder del ente nacional estuvo ajustado al marco regulatorio aplicable a la materia.
Siguiendo este orden de ideas, aduce que la Administración Aduanera se encuentra “(…) facultada para evaluar anualmente a las personas autorizadas para actuar como agentes de aduanas, de conformidad con las normas establecidas en el Reglamento, para verificar que conservan las condiciones que permitieron la autorización, en caso contrario la autorización puede ser revocada. (…)”.
De este modo, asegura que a tenor de lo dispuesto en los artículos 147, 149 y 150 del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas vigente, “(…) la autorización para actuar como agente de aduanas podrá ser revocada o suspendida hasta por un (1) año cuando a juicio del hoy Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, concurran circunstancias que lo justifiquen o cuando haya desaparecido algunas de las condiciones que debieron tomarse en cuenta para otorgarla. (…)”.
Por su parte, sostiene que el también vigente Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Aduanas Relativo al Sistema Aduanero Automatizado, establece en su artículo 5 que “(…) la Administración Aduanera y Tributaria llevará un registro de todas las claves de seguridad asignadas a cada usuario para ingresar al sistema aduanero automatizado u otros mecanismos que al efecto se implementen, para transmitir y procesar electrónicamente información ante la Administración Aduanera y Tributaria. (…)”
Luego entonces, afirma la apoderada judicial del Fisco Nacional que las múltiples infracciones encontradas en el procedimiento de control aduanero llevado a cabo respecto a Corporación Javimar, C.A. hace procedente la aplicación de la medida administrativa de suspensión de la clave asignada al prenombrado agente para acceder al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA), “(…) como paso previo al procedimiento administrativo iniciado de conformidad con las competencias inherentes al principio de potestad aduanera de control, en este caso, anterior a un proveimiento definitivo, la cual se fundamenta en la necesidad de establecer un orden jurídico indispensable a los fines de la consecución de los cometidos de la Administración Aduanera (…)”.
En otro orden de ideas, señala la representación fiscal que la presente acción de amparo tributario está sustentada en aparentes violaciones de derechos constitucionales, aun cuando este Máximo Tribunal de Justicia ha distinguido en múltiples fallos entre la figura del amparo constitucional y el amparo tributario, precisando que este último “(…) ha sido previsto como un procedimiento contencioso para garantizar la legalidad de la actuación de la Administración Tributaria dentro de una relación especial como es la que nace con ocasión al ejercicio de la potestad tributaria, por tanto en este caso como también lo asentó la sentencia apelada, son improcedentes las defensas de la recurrente apoyadas en supuestas violaciones a garantías y derechos constitucionales, aunado a la circunstancia que no ha aportado elemento de convicción alguna para demostrar su pretensión de perjuicio causado y no probado. (…)”
Adicionalmente, invoca a su favor el criterio sentado por la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia en una sentencia de fecha 15/12/2004, conforme al cual “(…) cuando está pendiente un procedimiento administrativo, como en el caso de autos, es improcedente la acción de amparo, porque supone el desconocimiento de las facultades de la Administración (…)”, y siendo que en el presente caso “(…) pende un procedimiento administrativo de control posterior aduanero, en consecuencia el accionante en amparo cuenta con las vías judiciales ordinarias pertinentes para atacar el acto definitivo si considera que afecta sus derechos subjetivos, por tanto el amparo tributario es improcedente (…)”.
Por otra parte, considera la apoderada judicial del Fisco Nacional que la reclamación de daños y perjuicios incoada por la representación en juicio de Corporación Javimar, C.A. contra la República Bolivariana de Venezuela resulta incompatible con la figura del amparo tributario, y en respaldo de esta afirmación invoca el criterio presuntamente asumido sobre ese particular por esta Sala Político-Administrativa en sentencia de fecha 21 de abril de 2005.
Por último, solicita a esta Alzada “(…) declare improcedente la acción de amparo tributario ejercida por la sociedad mercantil CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A. (…) contra la sentencia de fecha 29 de enero de 2009 dictada por el Juzgado Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual declaró sin lugar la acción de amparo tributario iniciada contra la Administración Aduanera y Tributaria a través de la Gerencia de Control Aduanero de la Intendencia Nacional de Aduanas ahora Gerencia General de Control Aduanero y Tributario del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (…)”. (sic) (Destacados del texto).
Asimismo, solicita a la Sala que de resultar desestimadas las defensas opuestas por esa representación judicial contra el fallo recurrido en apelación, se exima al Fisco Nacional del pago de las costas procesales, de conformidad con el criterio asumido por la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia N° 1.238 del 30 de septiembre de 2009, caso: Julián Isaías Rodríguez Díaz.
VI
DE LAS PRUEBAS PROMOVIDAS EN ALZADA
En escrito consignado en fecha 30 de junio de 2009, la representación judicial de la sociedad mercantil accionante, luego de invocar a su favor el mérito favorable que se desprende de algunas actas señaladas por ésta, promovió, de conformidad con lo previsto en los artículos 395 y 482 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el numeral 4 del artículo 145 de la Ley Orgánica de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, en calidad de testigo experto la testimonial del ciudadano Ángel Augusto Delgado Daló, titular de la cédula de identidad N° 3.165.262, de profesión Licenciado en Administración con estudios de especialización el Política y Administración Aduanera, Ex Director General Sectorial de Aduanas (E) del entonces Ministerio de Finanzas, Ex Docente de la Universidad Simón Bolívar – Programa de Adiestramiento y Servicios – Capacitación Aduanera y Corredactor del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Aduanas relativo al Sistema Aduanero Automatizado.
Es de destacar que con esta prueba testimonial pretende la apelante demostrar “(…) que es imposible que se efectúe una validación de una Declaración Única de Aduanas para la importación por error en el sistema, como asevera la Gerencia de Control Aduanero, el Juez a quo en la recurrida, el Gerente de la Aduana Principal Aérea de Maiquetía del SENIAT y la representación judicial de la República. (…)”
Adicionalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 433 del Código de Procedimiento Civil, solicitó al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Político-Administrativa oficiar a la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles del Ministerio del Poder Popular para el Turismo, a los fines de que informe a este órgano jurisdiccional “(…) [s]i la Delegación de Importación CNC-DI-07- N° 172, de fecha 06/09/07, fue otorgada por dicho organismo a la sociedad mercantil PLAY SLOTS, C.A. (…)”, ello “(…) con el objeto de enervar los señalamientos efectuados por la representación judicial de la República, en cuanto a que CORPORACIÓN JAVIMAR, C.A. es un infractor a la legislación aduanera nacional (…)” (sic) (Destacados del texto) (Agregado de la Sala).
VII
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Alzada pronunciarse respecto de la juridicidad de la sentencia N° 1.357, dictada por el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas en fecha 29 de enero de 2009, en la cual declaró improcedente la acción de amparo tributario interpuesta por la representación judicial de la sociedad de comercio Corporación Javimar, C.A. contra “(…) las DEMORAS EXCESIVAS en las que ha incurrido la ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA por órgano de la GERENCIA DE CONTROL ADUANERO DE LA INTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS DEL SENIAT, en responder la Solicitud de Restitución de la Clave de Seguridad para accesar al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA ++), interpuesta por [su] representada en fecha 02/09/08, (…) clave de seguridad que fuere suspendida temporalmente mediante Oficio emanado de la citada Gerencia identificado bajo el alfanumérico SNAT/INA/GCA/2008-1149. (…)” (sic) (Destacados del texto) (Agregado de la Sala).
A tal efecto, para resolver lo atinente a la apelación ejercida contra el fallo en cuestión por la empresa identificada supra, debe esta Alzada dictaminar sobre el denunciado vicio de absolución de la instancia, en el que según afirma la empresa accionante, habría incurrido el Tribunal de la causa “(…) al declarar improcedente la Acción de Amparo Tributario ejercida (…) sobre la base de (…) dos falsos supuestos (…)”; el primero, derivado de la aseveración de que el amparo tributario no es el medio idóneo para ser utilizado en el presente caso, y el segundo, al sostener que la medida de suspensión temporal de la clave de acceso al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA++) “(…) tuvo como fundamento principal la Decisión 574 de la Comisión de la Comunidad Andina relativa al Régimen Andino sobre Control Aduanero (…), que no contempla, a su decir, un lapso dentro del cual la Administración Tributaria debe dar respuestas a las peticiones formuladas por los interesados. (…)”
Delimitado así los términos de la presente controversia, se dispone la Sala a decidir, de acuerdo a los planteamientos que de seguidas se exponen:
El marco normativo que rige la disciplina procesal, prescribe que toda instancia judicial concluya con un pronunciamiento razonado que ofrezca a las partes intervinientes en juicio, efectiva solución a las relaciones materiales controvertidas, aplicando para ello sobre el debate suscitado, las reglas de Derecho preexistentes que se adecuen al caso, y que en definitiva den cumplimiento al deber de dictar decisiones en procura de la justicia.
De este modo, es exigencia de ley y así lo manifestó esta Sala en sus sentencias números 528 del 03/04/2001, Caso: Cargill de Venezuela, C.A. y 877 del 17/06/2003, Caso: Acumuladores Titán, C.A., ratificadas pacíficamente en sucesivas decisiones; que todo fallo debe contener una decisión expresa, positiva y precisa, tomada con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, y que en ningún caso sirva para absolver la instancia (ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil).
Así, para dar cumplimiento a este requisito de los fallos judiciales, la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; por el contrario, el contenido de la sentencia debe ser expresado en forma comprensible, cierta, verdadera y efectiva, que no dé lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, contradicciones o ambigüedades, debiendo para ello ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, y de esa manera dirimir el conflicto de intereses que le ha sido sometido en el proceso.
Estas exigencias de carácter legal, como requisitos fundamentales e impretermitibles que deben contener las sentencias, han sido categorizados por la jurisprudencia como: el deber de pronunciamiento, la congruencia y la prohibición de absolver la instancia.
Al respecto, dispone el numeral 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, lo siguiente:
“Artículo 243.- Toda sentencia debe contener: (…)
(…) 5° Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún momento pueda absolverse la instancia. (…)” (Subrayado de la Sala).
“Artículo 244.- Será nula la sentencia: por la faltar las determinaciones indicadas en el artículo anterior; por haber absuelto de la instancia; por resultar la sentencia de tal modo contradictoria, que no pueda ejecutarse o no aparezca que sea lo decidido; y cuando sea condicional, o contenga ultrapetita.” (Subrayado de la Sala).
Conforme puede apreciarse de las citadas previsiones de ley, la razón por la cual los vicios de incongruencia y absolución de la instancia comparten el mismo sustento normativo, radica en que ambas infracciones afectan de manera directa la función dirimente del proceso, en el primer caso, al no existir la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, y en el segundo, al abstenerse indebidamente el órgano decisor de emitir un pronunciamiento a favor o en contra de alguna de las partes, por no haber encontrado en las actas suficientes elementos de convicción que le llevaran a emitir un fallo de naturaleza condenatoria o absolutoria del demandado.
Con tales características, y existiendo en nuestro ordenamiento jurídico principios como el in dubio pro reo, el cual impone en caso de dudas fallar a favor del procesado (artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela); el mandato constitucional que obliga a los órganos decisores a brindar una tutela judicial efectiva de los intereses en litigio (artículo 26 eiusdem); y la proscripción legal dirigida a los jueces de la República en el artículo 19 del Código de Procedimiento Civil, que califica a la denegación de la justicia como un tipo de naturaleza penal, se ha tornado cada vez menos frecuente en la práctica forense, la concreción de tan particular deficiencia del fallo (absolución de la instancia).
Atendiendo a las premisas que anteceden, advierte esta Superioridad que contrariamente a lo argumentado por la empresa accionante en su escrito de fundamentación a la apelación, el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas dio cabal cumplimiento desde la perspectiva formal, al deber de producir una resolución judicial acorde con los lineamientos expuestos en el contradictorio, habida cuenta que la declarada improcedencia de la presente acción de amparo tributario se traduce respecto del caso debatido, en la desestimación de una pretensión de condena, conforme a la cual debía obligarse a la Administración Aduanera a pronunciarse de manera perentoria sobre la solicitud de restablecimiento de la clave de acceso al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA), formulada por la empresa accionante en su escrito de fecha 02 de septiembre de 2008, y ratificada posteriormente el día 13 de octubre del mismo año.
Siguiendo este orden de ideas, es necesario destacar que en criterio de esta Máxima Instancia, la representación judicial de Corporación Javimar, C.A. incurrió en una imprecisión argumental al momento de formular su denuncia de absolución de la instancia, no por el simple hecho de haberla sustentado en la presunta existencia de dos falsas suposiciones en la sentencia recurrida, sino porque las aseveraciones del Tribunal remitente que aluden a la supuesta ineficacia del medio recursivo empleado y la presunta ausencia de lapso aplicable al ente aduanero nacional para dar respuesta a la solicitud que le fuera formulada, solo podían servir de fundamento a una resolución judicial que, lejos de eludir el objeto del debate suscitado, optó finalmente por desestimar la acción de amparo tributario interpuesta.
Siendo esto así, y como quiera que el Tribunal remitente emitió un veredicto con el cual dirimió la relación controvertida, es menester de esta Sala desechar la denuncia sobre la supuesta absolución de la instancia formulada anteriormente, sin que pueda considerarse tal declaratoria como un acto de aceptación de la juridicidad de los asertos contenidos en el fallo cuestionado, todo lo cual será sometido al examen de esta Alzada de manera subsiguiente. Así se declara.
Dilucidado lo anterior, y aun cuando la línea argumental empleada por la empresa accionante para sustentar el desestimado vicio de absolución de la instancia involucraba el cuestionamiento de las declaratorias emitidas por el Tribunal de la causa sobre la falta de idoneidad e improcedencia del medio recursivo empleado en el caso de autos, se impone a esta Máxima Instancia pronunciarse al respecto, por ser éstos en definitiva los elementos centrales sobre los cuales manifiesta la accionante su disconformidad con el fallo recurrido.
A tales propósitos, es menester formular las siguientes consideraciones:
Establece el artículo 302 del vigente Código Orgánico Tributario, lo siguiente:
“Artículo 302.- Procederá la acción de amparo tributario cuando la Administración Tributaria incurra en demoras excesivas en resolver peticiones de los interesados y ellas causen perjuicios no reparables por los medios establecidos en este Código o en las leyes especiales.”
De igual modo, el artículo 303 eiusdem prevé:
“Artículo 303.- La acción podrá ser interpuesta por cualquier persona afectada, mediante escrito presentado ante el Tribunal competente.
La demanda especificará las gestiones realizadas y el perjuicio que ocasione la demora. Con la demanda se presentará copia de los escritos mediante los cuales se ha urgido el trámite.”
De la lectura concatenada de las disposiciones supra transcritas, se puede apreciar claramente que como toda acción judicial, el ejercicio de la acción de amparo tributario se encuentra supeditado, de una parte, al cumplimiento de diversos requisitos formales dispuestos para su correcta interposición, y de la otra, a la observancia de puntuales presupuestos de procedencia que resultan imprescindibles para determinar si efectivamente le asisten al accionante méritos suficientes para compeler a la Administración Tributaria, por vía judicial, a dar respuesta a lo peticionado.
Siendo esto así, conviene puntualizar que a efectos de considerar satisfechos los mencionados requisitos externos, debe el Tribunal de la causa verificar: i) que la acción sea incoada por cualquier persona que se considere afectada por la demora de la Administración Tributaria, vale decir, que deberá ser ejercida por quien tenga interés personal y directo en obtener respuesta a lo solicitado; ii) que exista descripción detallada y precisa de las gestiones realizadas y del perjuicio que ocasiona la demora; y iii) que se anexen copias de los escritos mediante los cuales se ha urgido el trámite, y demás documentos inherentes a la naturaleza de la acción.
Adicionalmente, destacan dos requisitos de necesaria concurrencia para determinar el mérito de la acción, a saber: i) que la Administración Tributaria incurra en demoras excesivas en resolver peticiones a los interesados; y ii) que esas demoras les causen perjuicios irreparables por los medios dispuestos en el mencionado Código Orgánico y en las leyes especiales que rigen la materia.
Pese a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la referencia que hace el citado artículo 302 del vigente Código Orgánico Tributario respecto a los tres requisitos exigibles para que pueda considerarse válidamente interpuesta la acción de amparo tributario, es eminentemente enunciativa, por cuanto la admisibilidad de todo medio recursivo requiere siempre la observancia de otros presupuestos básicos del proceso, como es el caso de la correspondencia que debe existir necesariamente entre la materia debatida y la idoneidad del medio procesal escogido por quien acciona jurisdiccionalmente en procura de obtener la satisfacción de una determinada prestación.
Por su parte, la materia controvertida es requisito condicionante en la determinación del órgano competente para conocer del caso, en tanto la competencia entendida como presupuesto procesal constituye medida de los poderes jurisdiccionales atribuidos por ley a todos los tribunales de la República. El término “materia” alude a “la naturaleza de la cuestión que se discute”, conforme lo establece textualmente el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, y la incompetencia por causa de la especialidad se declarará aun de oficio y en cualquier estado e instancia del proceso, de acuerdo a lo pautado en el artículo 60 eiusdem.
Hechas las precisiones que anteceden, observa esta Alzada que en torno al régimen de competencias aplicables a las reclamaciones derivadas de los actos de control posterior emanados de la Administración Aduanera sobre sus entes auxiliares, vale decir, sobre los Agentes de Aduanas, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse, señalando al respecto en su sentencia N° 06337 de fecha 24 de noviembre de 2005, caso: Vapores y Aduanas Venus, S.A. (VYAVENUS), lo siguiente:
“(…) La Ley Orgánica de Aduanas establece el régimen de los Agentes de Aduanas en los artículos 29 al 32, creando un sistema de carácter autorizatorio fundamentado en una potestad discrecional de la Administración, en razón de la especial naturaleza de las condiciones requeridas para obtener las autorizaciones como tales y para preservar la condición de Agente de Aduanas; esto en virtud del interés público que conllevan las aduanas para el Estado.
En este sentido, el Estado, a través del órgano competente fijó unas condiciones y requisitos para actuar como agente aduanal, así como el régimen sancionatorio aplicable para el caso de incumplimiento de tales exigencias; lo cual se materializa con la suspensión o revocación de la autorización concedida.
A efectos de las referidas sanciones, respecto al caso concreto, estima necesario la Sala transcribir la normativa respectiva:
Ley Orgánica de Aduanas, publicada en la Gaceta Oficial Nº 2.314 Extraordinario de fecha 26 de septiembre de 1978:
‘Artículo 32. (…)
(…) Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.273 Extraordinario de fecha 20 de mayo de 1991:
‘Art. 149. Son causales de suspensión, de la autorización, las siguientes: (…)
(…) ‘Art. 150. (…)
(…) De las consideraciones y normativa reseñada, se observa que la Ley Orgánica de Aduanas está concebida como texto regulador de la habilitación especial que se le concede a la persona natural o jurídica para operar como agente aduanal en el territorio nacional. Así mismo, sirve como instrumento sancionador, para el caso de incumplimiento del mismo, con lo cual la Administración ejerce un régimen de control y tutela sobre esta actividad, en razón del interés general que informa la materia aduanera.
Refiriéndonos al caso concreto, examinada la providencia administrativa recurrida, se pudo constatar que la causa en la que se fundamentó el funcionario para emitir el acto sancionador de suspensión, para actuar como agente aduanal, prevista en el Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas, tuvo su origen en una situación de carácter tributario, pues, en su criterio, el Agente Aduanal, en el ejercicio de sus funciones, no aplicó el Decreto 470 del 21 de diciembre de 1.994, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria del 30 de Diciembre del mismo año; el cual establece la descripción de los productos y las preferencias arancelarias otorgadas entre la República Federativa de Brasil y Venezuela, de conformidad con lo previsto en el Tratado de Montevideo de 1.980 y en la Resolución Nº 2 del Consejo de Ministro de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).
En tal sentido, se observa que efectivamente conforme lo establece el literal c) del artículo 149 del referido Reglamento, dicha falta pudiera encausarse en esa normativa, al señalar que la suspensión procede con la ocurrencia, entre otras, de ‘cualquier otra falta en el ejercicio de sus funciones que atente contra la seguridad fiscal…’ ; pero, el hecho de que la causa de la suspensión sea de naturaleza tributaria, no desvirtúa en forma alguna la esencia de carácter administrativo general del acto administrativo de efectos particulares impugnado.
En razón de ello, aprecia esta Sala que nos encontramos frente a un acto administrativo de efectos particulares de carácter sancionatorio, derivado de una actividad regulada por la Administración en materia de funcionamiento y supresión de autorización para actuar como agente aduanal en el país; y no frente a un acto administrativo de efectos particulares de contenido tributario, pues no se establece relación jurídica tributaria alguna entre el órgano sancionador y el agente aduanal, como erradamente lo aseveró el representante de este último, así como el juzgador de instancia. Así se decide.
Determinada la naturaleza administrativa general del acto sancionador en el ejercicio de tutela de la Administración sobre la autorización de funcionamiento como agente aduanal por ella otorgada, forzoso es para esta Sala advertir que bien pudo el juzgador decidir in liminis litis, que en razón de la materia, la jurisdicción competente para conocer y resolver el presente debate correspondía a la contencioso-administrativa. Derivado de ello, se revoca la sentencia interlocutoria de fecha 28 de junio de 1999, dictada por el Tribunal Superior Tercero de lo Contencioso Tributario, que declaró admisible dicho recurso. (…)” (Destacados de la sentencia transcrita).
Es necesario destacar, que si bien el criterio reproducido anteriormente no se corresponde con exactitud al caso debatido en autos, como señala la representación judicial de Corporación Javimar, C.A. en su escrito de fundamentación de su apelación, las consideraciones efectuadas por esta Sala en esa oportunidad son igualmente aplicables al supuesto examinado, visto que la suspensión temporal de la clave de acceso al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA) se produjo en el marco de un procedimiento de control aduanero posterior adelantado por la Gerencia de Control Aduanero de la Intendencia Nacional de Aduanas del SENIAT, “(…) de conformidad con las atribuciones previstas en la Decisión 574 de la Comisión de la Comunidad Andina relativa al Régimen Andino sobre Control Aduanero, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena N° 1.023 de fecha 15/12/2003; de los numerales 8 y 9 del artículo 4 de la Ley del Servicio Nacional de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), y del artículo 127 del Código Orgánico Tributario. (…)”, en el cual, según señalamientos de la Administración en el acto expedido a cargo de la referida empresa, fueron advertidas múltiples irregularidades que, eventualmente, podrían derivar en emisión de un acto de suspensión de la autorización para actuar como agente de aduanas, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 38 de la vigente Ley Orgánica de Aduanas de 2008, en concordancia con lo establecido en el artículo 149 del también aplicable Reglamento de la referida Ley (1991).
Ahora bien, aprecia esta Alzada de la lectura del fallo recurrido en apelación, que aun cuando el Tribunal remitente advirtió que la competencia para conocer de la presente reclamación correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa ordinaria y, por ende, no era la acción de amparo tributario el medio recursivo idóneo para ser empleado en el caso que nos ocupa, omitió declarar la inadmisibilidad de la causa como correspondía en Derecho, y en su lugar, optó por pronunciarse indebidamente sobre la improcedencia de la pretensión deducida, cometiendo con ello un exceso de juzgamiento capaz de vulnerar preceptos normativos inherentes a la correcta administración de justicia, por tratarse de un dictamen judicial pronunciado por un órgano que carecía ab initio de competencia para conocer del caso que nos ocupa, en razón de la especialidad de la materia debatida.
Por consiguiente, es imperioso para esta Máxima Instancia declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto, no obstante lo cual, siguiendo los lineamientos establecidos en los artículos 206 y 212 del Código de Procedimiento Civil y conforme a los razonamientos expuestos supra, debe anular la sentencia N° 1.357 del 29 de enero de 2009, así como el resto de las actuaciones llevadas a cabo por las partes ante el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario del Área Metropolitana de Caracas, en el marco de la acción de amparo tributario ejercida el 21 de octubre de 2008 por Corporación Javimar, C.A., la cual se declara inadmisible. Así se declara.
VIII
DECISIÓN
En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1. SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la sociedad mercantil Corporación Javimar, C.A. contra la sentencia N° 1.357, dictada por el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana el 29 de enero de 2009, mediante la cual declaró improcedente la acción de amparo tributario interpuesta, la cual se ANULA en razón de los señalamientos expuestos en el presente fallo, así como también el resto de las actuaciones llevadas a cabo ante el prenombrado órgano jurisdiccional.
2. INADMISIBLE la acción de amparo tributario ejercida el 21 de octubre de 2008 por la prenombrada empresa contra “(…) las DEMORAS EXCESIVAS en las que ha incurrido la ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA por órgano de la GERENCIA DE CONTROL ADUANERO DE LA INTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS DEL SENIAT, en responder la Solicitud de Restitución de la Clave de Seguridad para accesar al Sistema Aduanero Automatizado (SIDUNEA ++), interpuesta por [su] representada en fecha 02/09/08 (…)”. (sic) (Destacados del texto) (Agregado de la Sala).
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los siete (07) días del mes de diciembre del año dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
Ponente
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En ocho (08) de diciembre del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01257, la cual no está firmada por los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Emiro García Rosas, por motivos justificados.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
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